雍正二年（公元1724年），在山西的万泉县，也就是今天的万荣县地界，发生了一起群体性事件。清朝有一位文人汪景祺在其《读书堂西征随笔》里记录如下：
余今年过山西，吏治亦非昔比。然以逢迎为循卓，以刻薄为才能，耗羡尽归藩库，而养廉之所给甚少，不能糊其口。又启百姓告讦之，门有司皆重足而立，莫保旦夕之命。如万泉令瞿某，常熟人，以私派扰民，聚数千人围城斩关而入，焚其公堂。瞿某与幕客家奴逾垣遁，惟留妇女于署，乱民至署，尽褫其里衣并绣鞋罗袜去之，寸丝不挂，张其四肢，向外缚于树巅，手足皆寸寸缚之而散。次日，瞿令至署，始令吏人家奴升树解缚。树既高，门外行人聚观，有慨叹者，有嘲笑者，有诟骂者。巡抚诺岷立拜疏劾去，下檄平阳府，擒治乱民之为首者。太守董绅调守城参将兵及民壮二百人，往捕治之，乱民开堡门，以火器弓刀伤之几尽。太守自至其地，指天誓日，出印文如俗所谓伏辨者，乱民收其印文，出三人交太守，且约不得令之死，太守以三人归，毙其一，其二人则薄责纵去。
万泉县县令瞿某因“耗羡尽归藩库，而养廉之所给甚少，不能糊其口”，所以私自向民摊派，结果引发民变。数千人围攻县衙，其妻女未得逃脱，被一丝不挂绑于树上。最后巡抚诺岷命令缉拿首犯，太守董绅率两百人去捉拿，奈何法不责众，最后只毙掉一人，另外两人轻罚而已，草草收场。
文中所言的耗羡即为火耗，原指朝廷在收税过程中因熔铸碎银难免有损耗而不得不征收的附加税，俗称火耗。这笔税银基本归地方支配，其实大部分归地方官员所支配。因为非正税，按道理应该为百分之一或二，但地方官多自作主张，自由裁量，有的地方征收的火耗甚至超过正税，搞得民怨沸腾，鸡犬不宁。
清初承明制，官员工资都比较低，一品大员年薪才一百八十两、禄米一百八十斛，七品知县年薪仅四十五两。如果仅靠这微薄的工资，肯定活不了，怎么办？全靠火耗补贴。怪不得上文里的瞿某搞得万泉县鸡飞狗跳，肯定是他过于贪腐造成的。
那一年，雍正皇帝在山西巡抚诺岷和布政使高成龄的建议下，率先在山西实行“火耗归公”的政策，然后再由朝廷拨付这笔资金于地方，作为激励官员的养廉银。这样的安排一来可保证官员阶层有体面的收入，二来可杜绝贪腐。瞿某可能已经习惯吃拿卡要的日子了，一旦实行“八项规定”还有点不适应，依旧伸手盘剥老百姓，算是撞到枪口上了。这和我们现在所说的一些人在十八大后依旧不收敛，顶风作案的性质一样恶劣。
诺岷，自笔帖式授户部主事，再迁郎中。雍正元年，擢内阁学士，授山西巡抚。各直省徵赋，正供外旧有耗羡，数多寡无定。州县以此供上官，给地方公用而私其余；上官亦往往藉公用，檄州县提解因以自私。康熙间，有议归公者，圣祖虑官俸薄，有司失耗羡，虐取于民，地方公用无从取办，寝其议不行。诺岷至山西，值岁屡歉，仓库多亏空。诺岷察诸州县亏空尤甚者，疏劾夺官，离任勒追。余州县通行调任，互察仓库；并虑州县不得其人，请敕部选贤能官发山西补用。二年，诺岷疏请将通省一岁所得耗银提存司库，以二十万两留补无著亏空，余分给各官养廉。各官俸外复有养廉自此起。
布政使高成龄奏言：“直省钱粮向有耗羡，百姓既以奉公，即属朝廷财赋。臣愚以为州县耗羡银两，自当提解司库，凭大吏酌量分给，均得养廉。且通省遇有不得已例外之费，即以是支应。至留补亏空，抚臣诺岷先经奏明，臣请敕下各直省督抚，俱如诺岷所奏，将通省一岁所得耗银约计数目先行奏明，岁终将给发养廉、支应公费、留补亏空各若干一一陈奏，则不肖上司不得借名提解，自便其私。”上命总理事务王大臣九卿集议，议略谓提解火耗，非经常可久之道，请先于山西试行。
上谕曰：“州县火耗原非应有之项，因通省公费、各官养廉不得不取给于此。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而势有所不能。州县征收火耗分送上司，州县藉口而肆贪婪，上司瞻徇而为容隐，此从来之积弊所当削除者也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县。至请先于山西试行，此言尤非。天下事惟有可行不可行两端。譬如治病，漫以药试之，鲜有能愈者。今以山西为试，朕不忍也。
提解火耗，原一时权宜之计。将来亏空清楚，府库充裕，有司皆知自好，各省火耗自渐轻以至于尽革，此朕之深愿。各省能行者听，不行者亦不强也。”自后各直省督抚以次奏请视山西成例提解耗羡，上以诺岷首发议，谕奖其通权达变，于国计民生均有裨益。上屡饬各省督察有司，耗羡既归公，不得巧立名目，复有所取于民。
给养廉，资公用，尚有所余，当留备地方公事。河南耗羡余款最多，特免地丁钱粮四十万，即以所余抵补。上谕谓此项出自民间，若公用充裕，仍当加恩本地官民，不令归入公帑也。
好一个“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县”！
治国安邦真是件技术活，制度安排得当则事半功倍，不得当则事倍功半。火耗悉数归公，然后中央财政再统一拨付给地方，用于官员的养廉银及办公费用，此种安排从源头上杜绝了地方官的横征暴敛，同时加强了中央的权威，可谓一石二鸟。
圣祖（康熙）在位六十年，政事务为宽大。不肖官吏，恒恃包荒，任意亏欠，上官亦曲相容隐，勒限追补，视为故事。世宗（雍正）在储宫时，即深悉其弊。即位后，谕户部、工部，嗣后奏销钱粮米石物价工料，必详查核实，造册具奏。以少作多、以贱作贵、数目不符、核估不实者，治罪。并令各督抚严行稽查所属亏空钱粮，限三年补足，毋得藉端掩饰，苛派民间。限满不完，从重治罪。濒江沿海地，定例十年一清丈。雍正元年，谕令随时清查，坍者豁免，涨者升科。
康熙在位的时候，深知打江山不易，折腾了几十年：大伙跟着我都不容易，现在江山稳固，多花点银子享受一下可以理解。所以，他对于官员在火耗上动手脚睁一只眼闭一只眼，大伙当然额手相庆，夸康熙为“千古一帝”。但雍正上台后收紧了钱袋子，不仅在各省核查亏空，限三年补足，严令不能在火耗上打主意，而且釜底抽薪，实行“火耗归公”。这还不算，他还要求士绅一体当差，一体纳粮，不养不劳而获的懒汉。他得罪的全是既得利益阶层，且都是识文断字的人。
你说，他的名声能好吗？
自山西提解火耗后，各直省次第举行。其后又酌定分数，各省文职养廉二百八十余万两，及各项公费，悉取诸此。及帝即位，廷臣多言其不便。帝亦虑多取累民，临轩试士，即以此发问，复令廷臣及督抚各抒所见。大学士鄂尔泰、刑部侍郎钱陈群、湖广总督孙家淦皆言：“耗羡之制，行之已久，征收有定，官吏不敢多取，计已定之数，与未定以前相较，尚不逮其半，是迹近加赋而实减征也。
且火耗归公，一切陋习悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重耗之累，法良意美，可以垂诸久远。”御史赵青藜亦言：“耗羡归公，裒多益寡，宽一分则受一分之赐。且既存耗羡之名，自不得求多于正额之外，请无庸轻议变更。”惟御史柴潮生以为耗羡乃今日大弊。诏从鄂尔泰诸臣议。
山西试点以后效果不错，火耗归公开始在全国推广，每一个省用于养廉的银两达二百八十余万两，还有一些“三公消费”也都出自其中。有些大臣有意见，雍正也觉得征得太多，在殿试时，还特意以此作为试题来考考生；又令各省督抚和大臣各抒己见，大多数大臣都认可此法，“火耗归公，一切陋习悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重耗之累，法良意美，可以垂诸久远”。
火耗归公难道就没有漏洞，没有反对意见吗？
当然有了。
及耗羡归公议起，上意在必行，近思独争之，言：“耗羡归公，即为正项，今日正项之外加正项，他日必至耗羡之外加耗羡。臣尝为县令，故知其必不可行。”上一再诘之，近思陈对侃侃，虽终不用其言，亦不以为忤也。
大臣沈近思就有不同意见，他说：虽然火耗是归公了，由附加税变成了正税，但地方官员还是会巧立名目，在火耗之外再加火耗；我曾做过县令，所以知道这项政策是不可行的。
沈近思说的有道理吗？
有道理。
所以，雍正虽然没有听进去，但也没责备他。雍正深知，大凡政策，必须多管齐下，只改一项，难免压了葫芦起了瓢。沈近思的担忧不是多余，雍正之后，特别是晚清时期，战乱频仍，内忧外患，火耗归公的“好经”就被越念越歪了。正如沈近思预言的那样，火耗之外还有火耗。上有政策，下有对策，没辙。
论曰：世宗以综核名实督天下，肃吏治，严盗课，实仓库，清逋赋，行勘丈，垦荒土，提耗羡，此其大端也。卫、文镜受上眷最厚，卫以敏集事，文镜以骄府怨；然当时谓卫、文镜所部无盗贼，斯亦甚难能矣。勘丈激乱，四川为最著；耗羡归公，山西为最先；田赋悬逋，江苏为最钜；开垦害民，河南为最剧。世宗亲决庶政，不归罪臣下，故诺岷蒙褒，而宪德不尸其咎；时夏才短，事未克竟，亦不深责也。士俊及高宗初政，绌而犹用，乃创翻案之说，欲以荧主听，箝朝议。心险而术浅，其得谴宜哉。
好的政策必须有好的执行团队，看看雍正的班子，李卫在浙江，田文镜在河南，宪德在四川，诺岷在山西，时夏在江苏，都敢想敢干，颇有政绩。
但锐意进取的人难免会犯错，不过“世宗亲决庶政，不归罪臣下”。当领导的要有勇于担当的精神，属下才能撸起袖子为你加油干啊！
