（建安十三年）夏，六月，罢三公官，复置丞相、御史大夫。癸巳。以曹操为丞相。
《资治通鉴•卷六十五•汉纪五十七》
在真正平定河北以后，曹操终于可以腾出手来，解决朝政的制度设计问题。
这事还要从头说起。
这一年，已经是汉献帝刘协当皇帝的第二十个年头了。二十年间，朝堂上那叫一个乱哄哄你方唱罢我登场，朝官之首的三公，已经换了十几个了。
当然，近十年以来，随着汉献帝在许昌安顿下来，算是消停了些。眼目前，朝廷的三公有两个人：司徒赵温和司空曹操，没有太尉。
本来应该是有的，曹操那时自任大将军，任命袁绍为太尉。结果这让袁绍很是生气：凭什么你曹阿瞒敢骑在我的头上！
曹操彼时力量薄弱，惹不起袁绍，于是被吓得赶紧把大将军的头衔让给了袁绍，自己转任三公之末的司空。
掌管天下军事的太尉一职，就这么一直空缺了下来。
到了建安十三年年初，曹操又上奏献帝，把司徒赵温给罢免了。而他提出的罢免原因，十分让人看不懂，竟然是赵温征辟曹丕入仕！曹操认为司徒如此职掌选举，有任用私人之嫌，十分不公正。 so，奏请免除赵温官职！
汉献帝简直摸不着头脑。
又过了半年，谜底终于揭晓了：原来，曹操是想搞事情，他废除了三公的职位，恢复了西汉时所设置的丞相和御史大夫。
这里我们要再做一下强调：
东汉的三公，是指太尉、司徒、司空。
西汉的三公，则是丞相、太尉、御史大夫。
现在，曹操恢复了丞相和御史大夫两个官职，取消了太尉一职。 在做了如上修改后，曹操自任丞相。
今天，我们就借着这个由头，来讨论一下秦汉之际官制的嬗变。
首先要厘清一个概念：皇帝有多大权力。
各种（脑残）历史剧看多了，会让人觉得皇帝的权力是无边无际的。对此，在下可以很负责任的说一句：至少在清朝以前，这种说法是错的。
而还有很多人对历史一知半解，总是觉得“枪杆子里出政权”——自己只要掌握了军权，就能为所欲为。对于这些筒子，也只能说你们把事情想得太简单了。军权，不是你仅仅说“掌握”这两个字，就真的能握在手里的。
当皇帝，是一个很忙很累人的差事，既要处理政事，又要处理军事。有些皇帝呢，自己还有些能见人和不能见人的小癖好。所有的这些事情加起来，每天给你2400个小时都不够。
因此对于一个皇帝来说，最好的选择就是：花最少的时间，保证对国家的掌控。
而这，就必然要求分权，他得把一些事情交给别人去做。
秦始皇统一中国以后，结合之前秦国本身的官制，创立了三公九卿制度，大约就是把权力分成几块，交给各个部门负责。
比如丞相负责行政权；太尉负责军事权；御史大夫负责监察权，并兼任副丞相。三公之下的九卿，则负责一些更具体的权力，如少府掌握皇家账户，廷尉负责司法，等等。
而皇帝留给自己的权力，则大约有三个部分：一是对高级官吏任命的权力；二是在遇到国家大事时，召集“廷议”，与高级官员商定对策；第三，就是调动军队的权力了。
尽管太尉是全国的最高武官，但其实他只掌握与军事有关的日常行政，如武官的选拔、粮草的征调等。若要真的调动一支军队，则需要勘验虎符。虎符一半在军队将领手中，另一半在皇帝手中。
这个制度看上去很漂亮，皇帝能掌握最终权力，统而不治——具体行政问责于宰相，日常的军队行政事项责成于太尉，御史大夫则是监察官，很有些三权分立的样子。
钱穆先生对于这个制度也特别欣赏，认为“永为后世称美”。
但是。三公九卿制度在设立后的几十年间，在实践中却慢慢出了问题。简单来说，问题大约有这么几个：
首 先，丞相与皇帝之间，权力界限模糊。
理论上而言，皇帝与丞相，类似于董事长与总裁的关系——总裁负责日常经营管理，董事长不插手具体事务。
但是，在现实生活中，大家肯定也见过很多企业是一个人同时肩挑两个职务的，董事长又兼着总裁。
那么，皇帝能不能兼任宰相呢？
自汉以来，汉高祖、汉文帝、汉景帝都没有这种需求，所以期间制度得以良好运行。但是，到了汉武帝这里，刘彻雄才大略，对宰相是看不上的，他想要自己来干。
堂堂皇帝，没有自己任命自己做宰相的道理，也不可能自己去丞相府上班，怎么办呢？汉武帝想了想，绕了个弯，把这个问题给解决了：增加尚书台的权重。
我们之前曾经说过，古代皇宫有宫禁制度，外臣一般是不能进内廷的。即使是丞相要见皇帝，一般也只会是在朝会的时候。而平时如果有事，那就写信。
信写给谁呢？尚书台。尚书台相当于皇帝的速递易。尚书台的尚书们把来信进行整理，然后转寄皇帝。
原本，宰相有日常行政的决策权，但武帝通过尚书台，将这个权力收归己有：他自己做决策，然后再将意见通过尚书台发给丞相府执行。由此，丞相府就从决策执行机构逐渐演变为了单独的执行机构。
这是皇权对相权的一次严重侵夺，而在之后的两千多年历史中，这种拉锯一直持续。
其 次，三公九卿中，太尉的权威太大
虽然在制度设计中，太尉并没有调兵之权，但事实上，美好只停留于纸面。
我们可以来设想一下：
既然武官的铨选在太尉府，那么，太尉是完全可以将自己的亲信A和B提升为南北军护军的——这是长安城外最大的两支武装力量。而城门校尉，又可以让亲信C来担任。如此这般，整个长安附近所有的军事力量，就全部都能控制了。
而太尉如果出身于文官系统，之前又恰好当过光禄勋，那么，宫里的各种护卫也就全都是他的手下了。
再如果，这个太尉还是文臣领袖，名望所在。那么，这时候如果他想弑君，基本上就毫无障碍了。
表面上看，丞相的权力要比太尉大得多。但实际上，太尉所能造成的破坏性，是丞相完全无法比拟的。
这种假设在历史上没有发生过，但是，在吕后死后，功臣集团在诛诸吕之乱时，的确是太尉周勃靠了自己的威望，带领军队参与其中。周太尉没有用皇帝的虎符，自己去军营里做了个“Yes We Can !”的演讲，然后就把人带出了军营。
所谓掌控，并不是说名义上它归你管，就是你掌控了。
关键还在于形成影响力。而这种影响力的形成，相比于皇帝，太尉要来得容易得多。
武帝中期以后，太尉基本上不再任命。当然，并不是说你不任命太尉，这个职位就不存在了，而是武帝在有意无意之间，找到了一个更为安全的办法。
既然职业官僚出身的太尉，安全性不能保证。那么，就得找一个更为信任的人来干这个活。去哪里找呢？这时，小舅子卫青出现了。
外戚对皇帝，是绝对的依附关系。“只有我当皇帝，你才能是外戚；我要是被别人宰了，你也没有好下场”，在这种逻辑下，外戚的忠诚无可指摘，他们是皇帝的忠实守护者。
至于外戚想要废除皇帝，那过程就长了去了：你必须得到绝对的权力，还要有文官集团的支持。在此期间，皇帝还要无法察觉你的异志……这么多小概率事件组合在一起，基本上是不可能事件。
当然，这种小概率事件历史上不是没有发生过。因为即便防备制度再完善，对于皇帝本人也是有要求的。
只有在皇帝不能正常履职的时候，整个链条才会产生重大漏洞，给人以可乘之机。
比如王莽和司马懿，其实就是钻了这种空子：前任皇帝短命，后任皇帝年幼，总之，皇帝经常性无法履职。
历史上，武帝只是将军事交给大将军卫青，政事还是抓在自己手里的。但到了后来，很多皇帝却连政事都不想处理了，反正大将军靠得住嘛，那就交给大将军一起解决好啦。
于是，一个职务产生了：大将军领尚书事（东汉称为“大将军录尚书事”），这成为了外戚的标配，职责就是代行皇帝职权。
翻看东汉的历史，“外戚祸国”一说是逃不掉的。但我们从上述的分析就可以发现，东汉（包括西汉后期）的外戚，根本就是一个制度性的产物。那些没有外戚专权的皇帝，如光武帝刘秀，不是因为他贤明，而是因为他亲自操持了权柄，并不需要别人来代替他行使权力。
大汉王朝最后一个出现在这个职位上的人，是何进。而到了曹操当政的时代，在消除了最大的外部威胁——袁绍以后，曹操便开始着手思考制度设计的事了，以解决权力归属的问题。
既然两汉以来的制度转型是加强皇权，那么曹操的行为逻辑就很好理解了：反其道而行之，增加相权。
曹操恢复了丞相和御史大夫，但权威更进一步，取消了太尉。没有太尉，活儿曹丞相自己来干。
明面上看，曹操的改革，是对西汉政治制度的一种回归。但实际上，他假托恢复旧制之名，却身兼丞相、太尉之任，其实是找到了一种有利于自己专权的方式。
讲清楚以上的官制嬗变，我们也就可以导出今天的结论了：任何一个机构的设置，或者说组织架构的改变，都是本着“解决一个问题”的目的而出现的。有些可能是事权的增加，有些可能是权力格局的改变，但所有的变动，最终都导向于“解决一个问题”。
而既然制度的设计，旨在解决问题。那么，制度的先进与落后该如何评判，也就有答案了：两者之间唯一的差别，应该在于看谁能够更好的解决问题。
也正因为如此，在问题不同的前提下，探讨制度的优劣毫无意义。比如，美国的制度并不一定适用于中东，不是因为中东的人民愚昧，而是因为中东面临的教派冲突问题，不是用美国的民主药方就能解决的。
我们的身边充满了管理学理论和各种咨询公司，它们存在的意义，并不是设计一套放诸四海而皆准的公司组织架构和治理模式。而是在公司战略、目标已知的前提下，设计出一种更为有效的制度，以最终实现目标。
由此，我们也可以回击一下对于国企的一些非议了。
国企的效率低下，并不在于其体制不完善，而在于目的性偏差。没有一个国企能够像私企一样，纯粹地以利润最大化为目标。
自然，你也就不能以私企的投资收益比来衡量国企了。
所有忽略前提的粗暴类比，都不过是耍流氓的行为。
今天的正文中提到了钱穆先生对于汉朝政治的评价。在这里，在下想顺带阐述一下自己对于钱先生这番评价的看法。
钱先生对汉代政治制度的褒奖，看中的是其权责分明——皇帝问责于宰相，宰相对行政事务负责。恰如本文所言，这种结构类似于现代企业制度中董事长与总裁的关系，所以，中国古代并不是没有分权的意识。
但问题的关键在于，有这种理念是一个方面，如何实施却是另一个问题。
现代企业制度中，董事长问责于总裁，不管效果如何，有一点是可以确认的：那就是即便总裁架空了董事长，他也没有办法把董事长的股权给抢过来。
但是，在帝制时代，权臣势力大到一定的程度，废立皇帝却并不是一件很难的事。
现代社会，总归有法律可以保障所有权，但在古代，这无异于痴人说梦。
因此自秦汉以降，皇权侵夺相权的逻辑也就清晰了：不是皇权天生有集权的欲望，而是皇帝在维护自身安全的目的之下，必须采取一系列的手段。
集权不是目的，而是手段。
那么帝制时代，什么样的制度设计相对最佳呢？应该是皇帝在能保障自己绝
