权力是人类社会经久不衰的主题, 权力格局的变化乃是政治史关注的主要问题之一。在清宫电视剧中，经常会听到两个耳熟能详的职位，一个是总督，一个是巡抚。这两个都是地方的封疆大吏，一般情况下，总督和巡抚关系相对比较融洽，但每当遇到大事，这两个地方大员总会出现不同的意见甚至相互告状到皇帝面前，为什么会出现这种情况呢？
总督、巡抚作为清代重要职官和地方行政的主要支配者, 成为清代特别是晚清变局的重要力量, 清代督抚之争的每一次出现都是重大的政治事件, 无论在清初的康熙朝、雍正朝或是在晚清的光绪朝, 发生督抚之争都产生了较大的政治影响。我们通过对清朝前后期典型案例的梳理和对比, 可以清晰的看到清代帝王对地方治理的思考与实践, 以及在督抚制度存续期间, 权力结构所发生的变化, 从而使我们理解和反思传统政治制度的建构、设计与维系。
一、清代督抚制度的设计、演进及定制
督抚制包含了总督制度和巡抚制度两套职官系统, 起源于明代, 从设置以来直至有清朝, 一直在封建帝国政治中占据重要位置。最初，地方“三司六道”的权力分割与互相钳制达到了朱元璋加强集权的意图,但三司分权，效率低下，每当遇到重大事件或紧急事务地方都不能及时处理。为了解决这种效率低下的局面，就催生了总督与巡抚职位的出现。填补了中央和地方之间事务沟通、处置的权力“真空”。
从遣使“分巡天下”到巡抚常驻再到总督节制巡抚三司, 督抚制度的萌生过程一直同中央权力的收放与制衡相关。虽然明朝的巡抚与总督对地方事务有较大的处理权限，但在明朝，总督与巡抚都是由中央下派到地方，属于临时性质的官员。
清朝虽然在一定程度上继承了明朝的总督与巡抚制度，但总督与巡抚的职权却渐渐发生了变化。清初，总督与巡抚承担了监察地方和督查军事的重任。随着顺治、康熙、雍正、乾隆
四朝不断调整，其职能也在不断的发生变化，直到乾隆十三年 (1735) , 朝廷议准外官官制首列督、抚, 各地的总督和巡抚才在职官设置中才正式成为实缺。总督“掌厘治军民, 综制文武, 察举官吏, 修饰封疆”, 巡抚“掌宣布德意, 抚安齐民, 修明政刑, 兴革利弊, 考核群吏, 会总督以昭废置”。
这样一来，总督和巡抚都有单独直接向皇帝汇报的权力，在处理地方事务的时候，总督与巡抚针对的侧重虽各有不同，但许多事务相互交织，不可避免的出现权力重叠。在这样的权力体系下, 清代总督与巡抚之间的不和自然不少, 但是严重到总督与巡抚之间相互直接指责的实际上并不多。
二、满汉之争与君权倾向
清朝建立后，在政治上确立了入关满族对汉人的统治, 因此清初满汉族群关系高度紧张。总督与巡抚作为实现王朝统治的重要制度，满汉之争也体现在督抚制度之争上。较为显著的是康熙四十三年 (1704) , 由考核地方官员引发的江南江西总督阿山与江西巡抚张志栋、礼科给事中许志进的冲突, 和康熙五十年 (1711) 的江南辛卯科场案导致的江南江西总督噶礼与江苏巡抚张伯行的督抚互参案。两次冲突都充斥着满汉官员的对立。
为了稳固满清少数族群统治的根基, 在满汉高官的对峙中, 康熙往往偏护满族阵营。康熙曾多次将已革汉军督抚等人的实际案例拿来警告各位大臣, 尤其是汉族各位大臣。在督抚冲突的处理上, 满汉身份成为康熙皇帝重要的一条处理衡量标准。在阿山案中, 康熙在朱批中安抚阿山说“自古结党陷害者, 世世皆有”, 他应当“以理服人”, 已然表明他在争斗中站在了阿山一边, 这种态度在处理结果中就更为明了:张志栋、许志进等汉族官员都被革职处理 , 而阿山在连续三次吏部议复应革职解任后都得到了康熙的留任。
康熙晚年督抚之争的解决方案透露出的变化是, 在统治者宣传满汉平等和汉族官员的集体力争下, 满汉族群差异对督抚权力格局的影响逐渐被淡化, 而这个过程中帝王的判断和适时的政策调整是关键, 因此权力体系的变化仍旧出于帝王所宣扬的统治思想和个人权力意志的主导。
三、督抚之争中“君权主导”的超稳定结构确立
在雍正元年第一日 (1723年2月5日) , 雍正所发出的头两份训谕便是下给总督和直省巡抚的, 这一充满象征意义的政治举措使得督抚制度往常制化迈出了重要的一步。
督抚在地方的权力源自于帝王的授权, 但从地方政治的角度而言, 督抚代行君权从形式和实质上都是对君权的分割。君权对督抚的加持一方面冲淡了督抚之间的族群矛盾或其他矛盾, 帝王则需要控制君权与督抚权力之间的空间与尺度, 保证行政效率, 也要兼顾制衡。因而在给予地方督抚君权象征的同时, 督抚的身份任免, 则牢牢掌握在帝王手中。他们从未放弃对督抚任命的控制, 并频繁调换以彰显君权的绝对主导。
