我们上一讲的主题是君主制，我带你看了古代政治结构的顶层设计。今天，我们把镜头往下移一点，来讲讲官僚制的问题。
提起官僚制，我们一般都没有什么好印象，很容易联想到“官僚主义”“官僚作风”这些词。但是请注意，政治学上，官僚制并不是一个贬义词，它是指基于科层制规则的一套行政系统。所谓的官僚，并不是特指当大官的，或者作风傲慢的，而是泛指科层制中的行政人员。
不过，话又说回来，官僚制虽然不是一个贬义词。但是，它的弊端还是有目共睹的。比如，例行公事、做事刻板、形式主义、行政效率低下等等。那问题来了，弊端这么多，为什么不改革呢？
实际上，人类历史上针对官僚制的改革是很多的，但是成功的却很少，这是为什么呢？
官僚制和国家规模困境
这其实就牵涉到了古代社会的“国家规模困境”。通过前面的课程，你应该容易理解，为了在竞争中生存，国家必须要有一定的规模。在古代社会的技术条件下，管理那么大规模的国家，就不得不依靠一套看上去有些刻板的官僚制系统。
所以，官僚制的问题其实是内生于“国家规模困境”的。打个比方，就像在互联网上，安全和方便是很难兼得的。你要是想确保个人的信息资产安全，密码就得长，但使用起来就不方便。这个问题在逻辑上是无解的。所以，官僚制的问题，不是官僚制本身的格局内能够解决的。
我这么说是什么意思呢？具体来说，在古代，统治一个大国，意味着从首都到边疆的距离比较远，地方的多样性也比较高。由此带来的问题是，官僚层级也会比较多，君主监督官僚的成本也会高得惊人。
在这种情况下，国家有两种策略选择。
- 第一种策略是，授予地方官员较大的自主权，让他们根据本地实际情况，回应本地民众诉求，因地制宜地制定政策。这在政治学上，称之为“回应性”比较高。请记住“回应性”这个词，后面我们还会用到。但这样做的风险是，地方官员会不会借此机会营私舞弊、中饱私囊呢？甚至，统一的国家会不会因此走向分裂呢？
- 第二种策略是，中央政府采取简单粗暴的做法，基于一致性和标准化的原则建立“一刀切”的制度。这样做，固然毛病不少，但它解决了一个大规模国家的可统治性问题。
如果你是统治者，你会选择哪种策略呢？
采用第一种策略的，历史上不是没有。举例来说，唐朝一度为了强化边防，增加了地方节度使的权力，让他们因地制宜地调动资源和制定政策，就是采用第一种策略。结果你知道的，安史之乱和藩镇割据就来了。你看，一个国家首先要解决可统治性的问题，而不是回应性的问题。
面对“规模困境”的，不只是国家，企业也是一样。像麦当劳、星巴克这样的大型企业组织，他们首先考虑的就是一致性与标准化，而不是考虑不同国家市场的多样性。因为一致性与标准化，能够为一个大企业提供更好的可管理性。
所以，我们可以总结出一条法则：很多时候，一个官僚制系统的可统治性与可管理性，要比它的适应多样性或回应性更重要。
难以破解的官僚制难题
然而，只要强调一致性与标准化，就必然导致例行公事、形式主义，甚至人浮于事等问题。这些问题怎么解决呢？不好意思，在古代社会，这通常还只能在官僚制内部想解决问题的办法。而且想出来的对策，往往也是官僚制的套路。
比如，明朝万历年间，张居正用“考成法”来推动官僚制改革就是一个很有趣的例子。这里的“考成法”，“考”就是考核的“考”，“成”就是成绩的“成”。当时，各级官员们整天忙于应付各种文书、报告，都假装在做事情，但其实很多人就是在混日子。各种该办的事，往往也不了了之。
张居正的“考成法”改革，其实思路很简单：你们各级官员不是说自己在做事吗？好，你们倒是说清楚在干什么事啊。每件事什么时候干完，要么朝廷有规定，要么你自己定期限。总之，记下账来。
这样，一共是三套事务账簿，一套放在六部和都察院备查，一套送到六科，还有一套就由内阁来掌握。地方官员，你们办成一件、核销一件，到了期限还没办成，你就得给我一个说法。该奖，奖；该罚,罚。
其实，这就是个简单的办法，就是用基于目标管理的绩效考核。今天，这在企业里是很常见的。但是，就这么个简单的一刀切制度，居然把大明朝官僚体制的上上下下都搅得鸡飞狗跳。官员们都感觉，这日子再也混不下去了。一句话，这套做法就是一套有用的办法。
以今天流行的认知来看，组织变革搞一刀切，似乎不是一件好事情。但你想过没有，张居正还有别的办法吗？比如，张居正跟高级干部们开会说，现在要搞改革，你们各部门、各地方都拿出一套适合本部门、本地方的改革办法出来。结果是什么呢？结果很可能是，底下会推出一些小修小补、装模作样的改革措施，但其实什么都不会改变。
这个故事揭示的另一个法则是：即便是官僚制导致的问题，也只能用官僚制的方法来治疗。
讲到这里，我就想到了德国社会学家马克斯•韦伯关于理想型官僚制的经典论述。
他认为，一个理想型的官僚制，应该基于几个原则，包括：
- 等级制原则，就是下级服从上级的命令；
- 专业化原则，就是不同部门进行专业分工；
- 流程化原则，就是办事过程严格遵循程序；
- 文书化原则，就是官僚制的决策命令依赖于一套文书系统；
- 非人格化原则，就是所有程序、规定与政策不搞差别对待。
你看，每一条都在强调官僚制的统一性。统一性，是官僚制的基因。
破解官僚制困境的现代方案
看到这儿，你就理解了我前面讲的那个判断：只要“国家规模困境”在，官僚制的弊端就在。这是一个内生的、逻辑上无解的难题。
但是，如果“国家规模困境”本身被解决了呢？那当然，官僚制的问题也就看到了解决的希望。
比如今天，人类的经济、技术与制度有很大的提升，所以有了更多提升官僚制回应性的办法。
- 第一个办法，是由普通民众来评价官员们的绩效。官员的压力不仅来自于上级，也越来越来自于民间。现代民主制之所以能这么做，其实也是社会与技术进步的结果。在互联网时代，这个效应更加明显。
- 第二个办法，是降低决策的层级。在战场上，应该“让听得见炮声的人来下命令”，还是应该“让远离战场的后方的人来下命令”呢？如果技术条件能做到中央不失控，前者当然是更好的办法。所以，地方自治是现代国家普遍采取的做法。
- 第三个办法，是引入新公共管理的理念与做法。新公共管理是1980年代以来首先在西方国家兴起的一场政府改革运动。
比如，美国国防部就曾推行这样的改革，主要做法是简化流程和下放权力。
在这场改革之前，美国国防部军队用房的管理手册有800页，改革后只有40页；改革前，军事基地建设的管理手册有400页，改革后竟然只有4页。甚至一位将军说，过去美国国防部“三分之一的国防预算都浪费在执行这些无用的规章制度上”。可见，原来官僚制的成本有多高，改革的效益就有多大。
政治学认知升级清单
好，我带你总结一下这一讲的内容。这一讲的主题是官僚制的基本逻辑，我们既讨论了为什么官僚制问题重重却难以改革，又分析了提高官僚制回应性的基本方法。此外，我还要提醒你注意两点：
第一，在政治问题上，如果你看到一件糟糕的事，但它一直存在，而且一直这么糟糕，那它很可能是一件更加糟糕的事情的替代品。
它的糟糕，只是为了避免更糟糕的情况出现而付出的代价。正如我们今天讲的官僚制，它的那些无法根除的负面因素，从某种程度上说，是为了避免国家分崩离析而必须要承受的成本。
第二，如果你发现一个困境在逻辑上无解，并不是真正的无解。
只要外部条件发生重大变化，整个事情的逻辑结构被重塑了，解决方案也就自然浮现了。比如，我们今天说的，到了交通通讯技术突飞猛进的现代社会，民主制的兴起、地方自治的扩展以及新公共管理运动的出现，都使得官僚制的回应性有了大幅提升。
好，第一模块讲到这里，我们讨论的都是国家本身的事情，但没有考虑到一种情形，那就是国家会不会陷入内乱或内战状态？一旦国家陷入内战状态，又是怎样的逻辑呢？这是我们下一讲的主题。
延伸阅读
最后，我要给你推荐一本书。我们前面讲到了新公共管理，如果你对这个主题感兴趣，你可以去读读美国新公共管理专家戴维•奥斯本所写的《改革政府》，你一定会有收获的！——包刚升《政治学通识三十讲》
